Treść interpelacji
Interpelacja w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami dotyczących zmian granicy gminy
Interpelacja nr 8447
do ministra spraw wewnętrznych i administracji
w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami dotyczących zmian granicy gminy
Zgłaszający: Krzysztof Habura
Data wpływu: 03-03-2025
Szanowny Panie Ministrze,
wykonując obowiązki posła ziemi łódzkiej zostałem zapoznany przez władze samorządowe z problemem prawnym związanym ze sposobem prowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gminy lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy, gdzie należy ustalić, od jakiej dolnej granicy wieku można od mieszkańca przyjmować ankiety. Problem ten jest nie tyle zauważalny podczas analizy przepisów prawnych, co podczas faktycznego prowadzenia konsultacji, gdy ankiety składają osoby nieletnie, które nie mają zdolności do czynności prawnych. Pracownicy urzędów gmin zbierają uchwały od zainteresowanych, którzy je podpisują z imienia i nazwiska, wskazując miejsce zamieszkania. Z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące ochrony danych osobowych pracownik urzędu nie ma prawa do wylegitymowania osoby składającej ankietę konsultacyjną. Tym samym u władz samorządowych pojawiają się wątpliwości, czy ankiety wypełnione i złożone przez osoby nieletnie są ważne i skuteczne.
Analizując przepisy prawne, należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907, 1940) „Konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do:
1) mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin;
2) mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw”.
Do przedstawionego problemu szeroko odniósł się wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 lutego 2022 r. (NP-II.4131.1.26.2022.5, Legalis), w którym stwierdził nieważność uchwały nr XLIV/294/2022 Rady Gminy Kawęczyn z dnia 18 stycznia 2022 r. w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami dotyczących zmian granicy gminy oraz wyrazu „pełnoletnim” zamieszczonego w zdaniu piątym zawartym w Objaśnieniu na pierwszej stronie załącznika nr 2 do uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Jak czytamy w rozstrzygnięciu nadzorczym: „W § 2 uchwały zapisano, że »uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są mieszkańcy z terenu sołectwa Skarżyn posiadający w czasie ich trwania czynne prawo wyborcze«. Ponadto w ankiecie konsultacyjnej, stanowiącej załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały (zwanej dalej »ankietą«), zawarto zdanie: »Oświadczam, że jestem pełnoletnim mieszkańcem gminy Kawęczyn oraz że niniejszą ankietę wypełniam po raz pierwszy« (zdanie piąte w części zatytułowanej Objaśnienie zamieszczonej na stronie pierwszej ankiety). W ocenie organu nadzoru treść § 2 uchwały w zakresie zwrotu: »posiadający w czasie ich trwania czynne prawo wyborcze«, jak i wyrazu »pełnoletnim« w oświadczeniu stanowiącym zdanie piąte zawarte w Objaśnieniu na pierwszej stronie ankiety podjęto z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu granic upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.), zwanej dalej „SamGminU”.
Przepis art. 5a ust. 1 SamGminU stanowi, że: „W przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy”. Zgodnie z art. 5a ust. 2 SamGminU: „Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7”. Przepis art. 5a SamGminU stanowi o konsultacjach z mieszkańcami gminy.
W ocenie organu nadzoru w delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 SamGminU nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg ten został bowiem określony przez samego ustawodawcę. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 SamGminU uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy, przy czym norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń ani nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 SamGminU zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2).
Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 38/17). Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 176/18: „Przepisy SamGminU o samorządzie gminnym nie definiują pojęcia mieszkańca, dlatego też w tym zakresie należy sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego. W myśl art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Każda osoba spełniająca ten wymóg jest więc mieszkańcem gminy i zgodnie z art. 52 ust. 1 SamGminU jest uprawniona do brania udziału w konsultacjach społecznych”.
Podobne stanowisko wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 września 2019 r., I GSK 1324/18, w którym wskazano, że art. 5a SamGminU w żadnym wypadku nie pozwala na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Innymi słowy nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałoby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach.
Należy zwrócić uwagę, że podstawę podjęcia ocenianej uchwały stanowi również art. 4b ust. 1 pkt 2 SamGminU, zgodnie z którym wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 (w tym wypadku rozporządzenia Rady Ministrów ustalającego granice gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1), na wniosek rady gminy wymaga: „opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw”.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 236/12 stwierdzono: „Przepisy artykułów 4, 4a i 4b SamGminU tworzą całościową podstawę prawną do dokonywania szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin, nadawania im statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin, jak również siedzib ich władz. Unormowanie art. 4 SamGminU stanowi normę kompetencyjną przekazującą decyzje w ww. sprawach do właściwości Rady Ministrów. Decyzje te są podejmowane w formie rozporządzenia z urzędu (art. 4a SamGminU) bądź też na wniosek zainteresowanej gminy (art. 4b SamGminU). Zaznaczyć należy, że wszelkie decyzje Rady Ministrów w sprawach podziału, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin, jak też w sprawach ustalania ich granic i siedzib ich władz powinny być podejmowane po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W art. 4a ust. 2 SamGminU w przypadku zmian granic gmin lub granic miasta, które polegają na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy, wprowadzono możliwość ograniczenia konsultacji do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą (pkt 1) lub do mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw (pkt 2). W przypadku wniosku rady gminy o wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 SamGminU, przepisy art. 4a ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio (art. 4b ust. 2 SamGminU) (...). W przypadku wniosku rady gminy o wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 SamGminU, przepisy art. 4a ust. 2 i 3stosuje się odpowiednio (art. 4b ust. 2 SamGminU). W ocenie sądu powołane przepisy nie dają jednak uprawnienia do zawężenia kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach w taki sposób, jak to uczyniła rada gminy (...). Wykładnia językowa przepisu art. 4a ust. 2 SamGminU prowadzi bowiem do wniosku, iż ograniczenie konsultacji jest możliwe tylko w przypadku zmian terytorialnych dotyczących danej społeczności lokalnej (zmiany granic gminy lub miasta). Jest to więc w istocie ograniczenie terytorialne (odnosi się do mieszkańców gmin jednostki pomocniczej gminy objętej zmianą i mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw). Ograniczenie konsultacji przewidziane w art. 4a ust. 2 SamGminU nie zawęża natomiast samego pojęcia »mieszkańca« do »osoby posiadającej czynne prawo wyborcze«, nie dawało więc radzie gminy normatywnej podstawy do unormowania kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, tak jak w zakwestionowanym przez wojewodę zapisie § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały prawa do ograniczenia konsultacji do »mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze« nie można również wywieść z przepisów § 2 ust. 1 pkt art. 6i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia w sprawach ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz wniosek powinien zawierać informacje wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 6. Informacje te obejmują m.in. wyniki konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze gminy uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach, oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się (§ 2 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia). Unormowanie to wskazuje zatem, jaką informacją dodatkową należy opatrzyć »wyniki konsultacji z mieszkańcami«, natomiast w żaden sposób nie daje radzie gminy uprawnienia do zacieśnienia katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach”.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu nadzoru, należy uznać, że w ocenianej uchwale rada w sposób nieuprawniony ograniczyła krąg podmiotowy uprawnionych do udziału w konsultacjach wyłącznie do mieszkańców „posiadających w czasie ich trwania czynne prawo wyborcze” oraz „pełnoletnich”.
Jak wynika z uzasadnienia cytowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, zagadnienie przedstawione w interpelacji było przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych na przestrzeni kilku lat i pomimo, że stanowiska sądów są zbieżne, to władze samorządowe nie są przekonane o jego słuszności, skoro problem ten występuje do dziś.
W świetle przedstawionych faktów proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie:
Czy resort spraw wewnętrznych i administracji pracuje nad rozwiązaniami prawnymi mającymi na celu zainicjowanie zmian legislacyjnych, w ramach których jest przewidziana zmiana art. 4a ustawy o samorządzie gminnym, która doprecyzowałaby wiek mieszkańca biorącego udział w konsultacjach społecznych?
Proszę o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania w możliwie najkrótszym terminie, zgodnie z zasadami dotyczącymi interpelacji i zapytań poselskich.