Interpelacja w sprawie problemów związanych z jednolitym stosowaniem zarządzenia nr 104/2023/Z Dyrektora Generalnego KOWR

Interpelacja w sprawie problemów związanych z jednolitym stosowaniem zarządzenia nr 104/2023/Z Dyrektora Generalnego KOWR Interpelacja nr 8384 do ministra rolnictwa i rozwoju wsi w sprawie problemów związanych z jednolitym stosowaniem zarządzenia nr 104/2023/Z Dyrektora Generalnego KOWR Zgłaszający: Iwona Maria Kozłowska Data wpływu: 26-02-2025 Szanowny Panie Ministrze, działając w oparciu o przepis art. 20 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, składam interpelację w sprawie praktyki zawierania nowych umów dzierżawy w trybie bezprzetargowym (w trybie tzw. przedłużania umów dzierżawy) z dotychczasowymi dzierżawcami. Podstawą tej interpelacji jest wystąpienie Związku Pracodawców-Dzierżawców i Właścicieli Ziemskich w Bydgoszczy. W treści tego wystąpienia związek sygnalizuje problemy związane z jednolitym stosowaniem zarządzenia nr 104/2023/Z Dyrektora Generalnego KOWR po zmianach wprowadzonych zarządzeniem nr 54/2024/Z Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 3.10.2024 r. Z informacji przedstawionych przez związek wynika, że proponowane warunki zawarcia nowych umów dzierżawy (przedłużenia umowy) nie korelują z wytycznymi płynącymi z treści ww. zarządzenia w sprawie wykonywania umów dzierżawy, w szczególności ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 54. Opisany w piśmie związku przypadek tej spółki wydaje się reprezentatywnym stanem faktycznym, który pozwala na prezentację szerszego problemu dotyczącego wszystkich dzierżawców. Mając na uwadze, że minister rolnictwa i rozwoju wsi sprawuje ustawowy nadzór nad działalnością KOWR, zwracam się do Pana Ministra o odpowiedź na następujące pytania. Pierwsze pytanie: Czy zasada, że umowy dla dzierżawców prowadzących produkcję roślinną powinny być przedłużane na okresy bliższe 10 lat, a dla produkcji zwierzęcej - na okresy bliższe 20 lat, ma charakter obligatoryjny, czy pozostawia KOWR możliwość dowolności w podejmowanych decyzjach, szczególnie przez dyrektorów oddziałów terenowych KOWR? Wydaje się, że obowiązujące regulacje wewnętrzne wprowadzane zarządzeniami Dyrektora Generalnego KOWR - wytyczne w sprawie wykonywania umowy dzierżawy nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, mimo że nie tworzą reżimu prawnego, winny wyznaczać jednak jednolite zasady i standardy postępowania KOWR w zakresie rozdysponowywania nieruchomości z Zasobu oraz zakres kompetencji dyrektorów OT KOWR i ich zastępców. Przykładowo należy wskazać na użyte sformułowanie w zarządzeniu Dyrektora Generalnego KOWR nr 54/2024/Z o treści: „Przedłużenie umów na wskazane wyżej okresy stanowić powinno generalną zasadę przy rozpatrywaniu wniosków dzierżawców”. Treść tej wytycznej wydaje się wskazać na to, że wytyczne dyrektora generalnego KOWR nie stanowią abstrakcyjnego dokumentu zawieszonego w organizacyjnej i kompetencyjnej próżni, ale wyznaczają zasady i sposób dysponowania gruntami z ZWRSP, obowiązujące tak kierownictwo KOWR i dyrektorów terenowych, ale jednocześnie określają granice możliwych oczekiwań potencjalnych dzierżawców tych nieruchomości. Trudno uznać, aby ustalone przez dyrektora generalnego KOWR zasady wydzierżawiania gruntów z ZWRSP pozostawiały dowolność w decyzjach dyrektorów terenowych KOWR. W tym kontekście należałoby postawić dalej idące pytanie, czy ewentualne przypadki decyzji niezgodnych z wytycznymi KOWR mogą być traktowane jako przekraczające udzielone im kompetencje ze wszystkimi skutkami prawnymi. Drugie pytanie dotyczy sytuacji dzierżawców – producentów produkcji zwierzęcej w relacji z KOWR w procedurze „przedłużania umowy dzierżawy”. Odczytując wprost założenia płynące z zarządzenia nr 54 wypada przyjąć, że wytyczne istotnie preferują w zakresie „przedłużania” umów (zwarcia nowej bez przetargu) dzierżawców realizujących produkcję zwierzęcą. Przy czym mając na uwadze ustalony w wytycznych okres „przedłużenia” od 10 do 20 lat to winno ono nastąpić na okres maksymalny lub zbliżony do niego. Tłumacząc to wskazanie wytycznych należy właściwie wyjaśnić pojęcie „zbliżony do niego (okresu maksymalnego), a w tym zakresie korzystam z definicji słownika języka polskiego. Słownik ten definiuje pojęcie „zbliżony” jako mający podobne cechy, właściwości; niewiele się różniący, podobny. Oznaczałoby to, że okres przedłużenia umowy dzierżawcy prowadzącego produkcję zwierzęcą nie może odbiegać od okresu maksymalnego 20 lat, a zatem wydaje się, że nie powinna to być granica czasowa niższa aniżeli 18 lat. Uprzejmie proszę o wyjaśnienie użytego pojęcia okres maksymalny lub zbliżony do niego. Powyższe wątpliwości implikują kolejne pytanie – a mianowicie: Czy KOWR może przedłużyć umowę dzierżawy na okres bliższy 10 lat lub 20 lat dla podmiotu prowadzącego produkcję zwierzęcą na dużą skalę, mimo że poniesiono znaczne nakłady inwestycyjne na budynki dzierżawione, bez podania szczegółowego uzasadnienia dla podjęcia takiej decyzji w zakresie „przedłużenia umowy dzierżawy”? Postawione wyżej pytanie wiąże się nierozerwalnie z omawianym wyżej zagadnieniem kryterium czasowego dla podmiotu prowadzącego produkcję zwierzęcą. Wytyczne wyraźnie preferują czasowo w zakresie „przedłużenia” umowy (zwarcia nowej bez przetargu) dzierżawcę będącym producentem zwierząt. Wytyczne wyraźnie nakazują stosować przy przedłużeniu okres maksymalny lub zbliżony do maksymalnego, który wynosi lat 20. Przy czym wytyczne nie posługują się skalą produkcji zwierzęcej, lecz samym rodzajem produkcji. W tym miejscu należy wskazać, że preferowanie produkcji zwierzęcej jest wyraźnie widoczne w kontekście wprowadzonej zmiany w stosunku do poprzednich wytycznych w tym zakresie. Wskazane w pytaniu kryterium „poniesienia znacznych nakładów inwestycyjnych na budynki dzierżawione” w wytycznych stanowi przesłankę „przedłużenia umowy dzierżawy” na okres dłuższy aniżeli 20 lat. Odpowiadając zatem na powyższe zadane pytanie, wydaje się, że należałoby uznać, że przedłużenie umowy dla podmiotu prowadzącego produkcję zwierzęcą nie powinno być krótsze co do zasady aniżeli 18 lat, a w sytuacji podmiotu, który poniósł znaczne nakłady inwestycyjne możliwe jest „przedłużenie umowy” na okres przekraczający lat 20. Kolejny problem sygnalizowany przez związek dotyczy uprawnienia KOWR polegającego na możliwości zaproponowania dzierżawcy dodatkowego wyłączenia gruntów o powierzchni do 10% powierzchni użytków rolnych znajdujących się aktualnie w dzierżawie..."? Wytyczne obowiązujące po wydaniu przez Dyrektora Generalnego KOWR zarządzenia nr 54/2024/Z przewidują w szczególnie uzasadnionych przypadkach, np. zapotrzebowania na grunty rolne, możliwość zaproponowania dzierżawcy dodatkowego wyłączenie gruntów o obszarze do 10% powierzchni użytków rolnych, ale aktualnie będących w dzierżawie. Jest to uprawnienie fakultatywne przysługujące KOWR. O ile takie wyłączenie nie jest planowane w chwili zawierania nowej umowy bez przetargu („przedłużenia umowy”) to jak wynika z dalszej treści wytycznych taka możliwość winna zostać uregulowana w umowie dzierżawy. Istotne dla omówienia całego problemu „przedłużania umów” pozostaje to, że dyrektor generalny KOWR zdecydował w swym zarządzeniu nr 54/2024, że łączna powierzchnia planowanych do wyłączenia gruntów planowanych do wyłączenia oraz gruntów już wcześniej wyłączonych z aktualnie obowiązującej umowy dzierżawy nie może przekroczyć 50% powierzchnie pierwotnie wydzierżawionej. Pozostaje pytanie, jak rozumieć to sformułowanie. Literalna analiza tekstu zarządzenia nr 54/2024 wskazuje, że pojęcie „pierwotnie wydzierżawienia” należy odnosić do pierwszego stosunku prawnego (dzierżawy) obejmującego ten sam przedmiot dzierżawy, czyli pierwszy obszar gruntów, który mógł ulec w trakcie dzierżawy zmianie wskutek pomniejszenie lub też powiększenia. Zakładając, że raczej nie dochodziło w trakcie dzierżaw do powiększania przedmiotu dzierżaw, a raczej do ich systematycznego zmniejszania to taka interpretacja wydaje się trafna z uwagi na to, że stwarza KOWR możliwość wyłączenia z aktualnie posiadanej przez dzierżawcę powierzchni gruntów większego areału do ponownego zagospodarowania. Jednak należy przyjąć, że w konsekwencji takiego ujmowania pojęcia „pierwotnie wydzierżawienia” nie powinna mieć żadnego znaczenia ilość ewentualnie wykupionych gruntów przez dzierżawcę. Inne rozumienie pojęcia „pierwotnie wydzierżawienia”, które uwzględniałoby w jakikolwiek sposób wykupione grunty prowadziłoby do możliwości swobodnej manipulacji w poszczególnych przypadkach. Niestety związek sygnalizuje, że praktyką KOWR przy procesowaniu przedłużenia umów było nawiązywanie do ilości wykupionych gruntów lub posiadanych z innych tytułów, co ma uzasadniać niekorzystne dla nich rozwiązania i zmniejszania dzierżawionego areału przy kolejnych przedłużaniach dzierżaw. Wobec tego zachodzi pytanie, czy przy przedłużaniu można nawiązywać do ogólnej ilości pozostającej w posiadaniu dzierżawcy czy tylko do powierzchni areału przez niego dzierżawionego. Wielkość wyłączenia 10% (w limicie 50% pierwotnej pow.) jest jednak limitowana określonymi przesłankami wskazanymi w wytycznych. Oznacza to, że KOWR nie może automatycznie i abstrakcyjnie określić wielkości wyłączenia, lecz wydaje się, że podejmując decyzje o wyłączeniu przekraczającym 30% musi mieć na uwadze wszelkie uwarunkowania dotyczące aktualnego dzierżawcy. Oznaczałoby to, że w pierwszej kolejności KOWR winien ustalić, wyjaśnić i uwzględnić interes dzierżawcy przy określeniu wielkości wyłączenia gruntów. Kwestia ta pozostaje do wyjaśnienia, albowiem może ona doprowadzić do merytorycznej samokontroli wykonywanej przez poszczególne oddziały terenowe KOWR a jednocześnie stanowić dla dzierżawców podstawę do kontroli wykonywania przez dyrektorów terenowych udzielonych im pełnomocnictw, których zakres wyznacza również treść regulacji wewnętrznych obowiązujących w KOWR. W tej sytuacji na przykładzie sygnalizowanego problemu przez związek należy postawić pytanie, czy dodatkowe wyłączenie gruntów przez KOWR może zostać zaproponowane wyłącznie na podstawie przesłanek formalnych, takich jak zapotrzebowanie na grunty zgłaszane przez indywidualnych rolników, czy również powinno uwzględniać argumenty przedstawione przez dzierżawcę dotyczące specyfiki jego działalności? Wydaje się, że odpowiedź na to pytanie została zawarta w pkt 3. Wytycznych, które po zmianie (por. - zarządzenie nr 54/2024) nie dają uprawnienia dla OT do zastosowanie jedynie tego kryterium. Wytyczne wyraźnie wskazują, że co do zasady w stosunku do umów dzierżawy, z których dokonano wyłączenia co najmniej 30% pow. nie dokonuje się wyłączenia kolejnej powierzchni. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w tym zapotrzebowania na grunty rolne (trudno w praktyce przyjąć, że jest inaczej) i braku gruntów rolnych w ZWRSP na terenie gminy etc. KOWR może zaproponować dodatkowe wyłączenia do 10% pow. aktualnie dzierżawionej nie więcej niż 50% obszaru pierwotnego. Przy czym wytyczne wskazują, że przy wyłączaniu należy mieć na uwadze wszelkie uwarunkowania dotyczące dzierżawcy ("Podejmując decyzję o wyłączeniu z umowy dzierżawy gruntów przekraczających 30% powierzchni pierwotnie wydzierżawionej należy mieć na uwadze wszelkie uwarunkowania związane z produkcją rolniczą"). Zachodzi pytanie, czy KOWR nie powinien w takim przypadku skorzystać z niezależnego rzeczoznawcy, który oceniłby sytuację dzierżawcy pod kątem możliwości kontynuowania przez niego dotychczasowego profilu działalności, w tym w szczególności preferowanej produkcji zwierzęcej zachowania zasad racjonalnego gospodarowania. Odpowiedzi na powyższe pytania związane z „przedłużaniem umów dzierżawy” mają istotne znaczenie dla wyjaśnienie sytuacji wszystkich dzierżawców, niezależnie do wielkości powierzchni dzierżaw, ale również tych, których profil produkcji jest preferowany (produkcja zwierzęca etc.). W związku z powyższym uprzejmie proszę Pana Ministra o wyjaśnienie wątpliwości w przedstawionych wyżej zagadnieniach. Usunięcie wątpliwości interpretacyjnych we wskazanych zagadnieniach jest konieczne dla usunięcia stanu niepewności prawnej dzierżawców oraz stosowania przez KOWR jednolitych standardów, o których wspominał na spotkaniu w Sejmie z-ca dyrektora generalnego Pan Tomasz Ciodyk. Jednocześnie proszę o dokonanie oceny prawidłowości rozwiązania przyjętego przez KOWR w zakresie stosowania przez dyrektorów oddziałów terenowych ich kompetencji przyznanych im na mocy pełnomocnictw dyrektora generalnego KOWR do podejmowania decyzji w sprawach dzierżaw nie przekraczających 300 ha. W szczególności wyjaśnienia wymaga to, czy w tych przypadkach dyrektor generalny KOWR nie powinien wykonywać realnie i efektywnie swych czynności kontrolnych w ramach ogólnej kompetencji jako osoby zarządzającej tą instytucją w zakresie stosowania jednolitych standardów wydzierżawiania nieruchomości rolnych.