Interpelacja w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego

Interpelacja w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego Interpelacja nr 8056 do ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego Zgłaszający: Maja Ewa Nowak, Elżbieta Burkiewicz, Ewa Schädler, Marcin Skonieczka Data wpływu: 13-02-2025 Szanowny Panie Ministrze, zgodnie z ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. 2024 poz. 1135) przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 wprost przewidują zatrudnianie na podstawie powołania (tzw. stosunek powołania) m.in. skarbników jednostek samorządu terytorialnego. Z informacji prasowej (tekst: „Skarbnicy w samorządach zarabiają za mało. Wielu chce odejść z pracy“ z 16 grudnia 2024 r. opublikowany w Dzienniku Gazeta Prawna), możemy dowiedzieć się, że w roku 2024 odwołano niemal 300 skarbników, co stanowi ponad 10% wszystkich pracujących na tym stanowisku. Główną przyczyną są przeprowadzone w kwietniu 2024 wybory samorządowe. Jak podnosi środowisko skarbników, zatrudnienie na podstawie powołania jest reliktem dawnego stanu prawnego. Do końca 2008 roku również sekretarze gmin i powiatów byli zatrudniani na podstawie powołania. Wraz z wejściem w życie ustawy z 2008 roku (od początku 2009 r.) sekretarze zostali wykreśleni z grupy pracowników zatrudnianych na podstawie powołania, natomiast skarbnicy – nie. Między innymi w stanowisku Zrzeszenia Gmin Województwa Lubuskiego nr 6/2023 z dnia 24.10.2023 r. czytamy, że: „stosunek pracy powstały na podstawie powołania jest mniej bezpieczny dla pracownika niż ten, który powstał na skutek zawarcia umowy o pracę. […] w przypadku skarbnika zatrudnionego na podstawie powołania może on być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał, bez uzasadnienia. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.“ Zwraca się też uwagę, że z jednej strony od skarbnika wymaga się myślenia długofalowego o polityce finansowej JST, z drugiej zaś zapewnia się mu stosunkowo słabą ochronę (często uwarunkowaną politycznie), co przeczy celom, dla których powołano to stanowisko. Problem nawiązania stosunku pracy w oparciu o powołanie potęguje inny problem, który również podnoszą skarbnicy. Wynagrodzenie dla stanowisk na bazie powołania zawiera górny limit maksymalny dla wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego. W obliczu starania się o pracowników urzędy podnoszą pensje, ale nie mogą ich podnieść w stosunku do skarbników czy zastępców analogicznie jak na wszystkich innych stanowiskach. Częstym przypadkiem jest, że kierownicy referatów/wydziałów zarabiają więcej niż skarbnik, bo tego drugiego limituje maksymalny poziom. Wiele urzędów stosowało w celu wyrównania tego stanu dodatek specjalny, ale ten powinien być przewidziany na specjalne i jednostkowe sytuacje, co potwierdzają wystąpienia pokontrolne RIO z ostatnich lat. Powyższe tezy wydają się potwierdzać liczby przytoczone w artykule Dziennika Gazety Prawnej. W związku z tym zwracam się do Pana Ministra z następującymi pytaniami: Czy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmuje lub planuje podjąć prace legislacyjne mające na celu zmianę formy zatrudnienia skarbników z powołania na zwykłą umowę o pracę? Jakie przesłanki stoją za utrzymywaniem rozbieżności między zasadami zatrudniania sekretarzy a skarbników, mimo że w obydwu przypadkach chodzi o pracowników zarządzających ważnymi obszarami administracji samorządowej? Czy ministerstwo dysponuje danymi lub analizami wskazującymi na korzyści bądź zagrożenia wynikające z utrzymywania obecnego stanu prawnego wobec skarbników? Czy ministerstwo planuje zająć się problemem wynagrodzeń i ich maksymalnego poziomu w kontekście opisanej wyżej sytuacji?

Odpowiedź na interpelację w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego Odpowiedź na interpelację nr 8056 w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański Warszawa, 27-02-2025 Szanowny Panie Marszałku, w odpowiedzi na interpelację numer 8056 Pani Poseł Mai Ewy Nowak, Pani Poseł Elżbiety Burkiewicz, Pani Poseł Ewy Schädler i Pana Posła Marcina Skonieczki w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego, uprzejmie przedstawiam poniższe informacje. Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego rozbieżności między zasadami zatrudniania sekretarzy i skarbników należy wyjaśnić, że na mocy rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych [1] z katalogu podmiotów, zatrudnianych na podstawie powołania, wyeliminowano sekretarzy, którzy stali się umownymi pracownikami urzędów. Powyższa zmiana podyktowana była koniecznością jednoznacznego określenia statusu sekretarza gminy. Ustawodawca zwrócił uwagę, że niedoprecyzowanie – w regulacji z 1990 r. [2] – katalogu zadań i kompetencji sekretarza, brak obowiązku jego powoływania w każdej jednostce samorządu terytorialnego (jst) oraz wskazania niezbędnych wymogów kwalifikacyjnych na powyższe stanowisko czyniło funkcję sekretarza polityczną, a nie jak przyjęto w założeniach reformy administracji samorządowej – gwaranta jakości i ciągłości pracy urzędu. Warto również dodać, że uregulowanie przedmiotowej kwestii było postulowane zarówno przez środowisko samorządowe, jak i ekspertów. W kontekście powyższego zagadnienia należy podkreślić, że stanowisko skarbnika jest jednym z najbardziej odpowiedzialnych stanowisk w jst, które dodatkowo zostało wyposażone w szerokie kompetencje związane ze sferą finansów publicznych. Prawa, obowiązki oraz formalne wymogi objęcia stanowiska skarbnika zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [3] . Natomiast stosunek pracy skarbnika jst regulują przepisy kilku ustaw, a mianowicie: ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy [4] , ustawa o pracownikach samorządowych , ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [5] , ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [6] oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa [7] . Na pozycję skarbnika wpływa również forma jego zatrudnienia, tj. powołanie. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie, na wniosek wójta, skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu. Uchwała rady gminy w powyższym zakresie jest źródłem stosunku pracy z powołania [8] . Podobne regulacje zostały ujęte w pozostałych ustawach ustrojowych. W literaturze pojawiają się opinie, że wprowadzony w ustawach ustrojowych sposób powoływania i odwoływania skarbnika świadczy o dążeniu ustawodawcy do dobrej współpracy na linii skarbnik – wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zwraca się także uwagę na fakt, że rozwiązanie, które sankcjonuje, iż nie tylko organ wykonawczy decyduje o zatrudnieniu skarbnika zapewnia osobie pełniącej funkcję skarbnika większą niezależność – która jest istotna dla właściwej realizacji zadań nałożonych na skarbnika. Nie sposób również pominąć, że w obowiązujących rozwiązaniach prawnych zostały przewidziane dwa przypadki, kiedy organ stanowiący jst jest zobligowany do odwołania skarbnika – tj. w odniesieniu do spraw związanych ze składaniem oświadczeń majątkowych oraz naruszeniem zakazów zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne [9] . Analizując pozycję skarbnika, na przykładzie samorządu gminnego, nie sposób także pominąć instytucji kontrasygnaty, która stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika, odnośnie do stanu planu finansowego gminy i jest narzędziem jej dyscypliny budżetowej. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, a dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, jest zobligowany do powiadomienia o tym fakcie radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową. Obowiązek ciążący na skarbniku podlega wyłączeniu, jeśli wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo, wykroczenie albo groziłoby niepowetowaną stratą. Wójt, który wydaje skarbnikowi pisemne polecenie dokonania kontrasygnaty, wbrew jego zastrzeżeniom, powinien liczyć się z tym, że dokonanie wymienionych czynności może powodować odpowiedzialność karną oraz odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pracownikowi samorządowemu nie wolno bowiem wykonywać poleceń, których wykonanie według jego przekonania prowadziłoby do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami. W raporcie z badań pt. „Zarządzanie finansami lokalnymi w opiniach skarbników jednostek samorządu terytorialnego” istotne znaczenie kontrasygnaty potwierdzali sami skarbnicy stwierdzając, że jest to ważne narzędzie dyscypliny budżetowej [10] . W kontekście przedstawionego w niniejszej interpelacji zagadnienia warto również nadmienić, że funkcja skarbnika nie ma charakteru kadencyjnego, nie wygasa więc z chwilą upływu kadencji organów stanowiących i wykonawczych gminy, powiatu oraz województwa. Całokształt rozwiązań prawnych wskazuje, że status prawny skarbnika jest z jednej strony związany z funkcją kontrolną organu stanowiącego, natomiast zakres obowiązków ma gwarantować profesjonalną realizację zadań i przepisów prawa dotyczących finansów publicznych. Przestawiając powyższe należy wskazać, że obecnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie planuje podjęcia prac legislacyjnych, mających na celu zmianę formy zatrudnienia skarbników z powołania na umowę o pracę, a także kwestii dotyczącej wynagrodzeń, natomiast na bieżąco analizuje wpływające sygnały i postulaty od przedstawicieli jst, jak również środowisk reprezentujących skarbników. Z poważaniem z up. Tomasz Szymański Sekretarz Stanu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji [1] Dz. U. z 2024 r. poz. 1135. [2] Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. poz. 1593, z późn. zm.), która utraciła moc na podstawie art. 60 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. [3] Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm. [4] Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, z późn. zm. [5] Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. [6] Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm. [7] Dz. U. z 2024 r. poz. 566, z późn. zm. [8] Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 778/03. [9] Dz. U z 2023 r. poz. 1090, z późn. zm. [10] Zarządzanie finansami lokalnymi w opiniach skarbników jednostek samorządu terytorialnego . Raport z badań, Opracowanie dr hab. Agnieszka Kopańska, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej 2019 r., s. 24.