Treść interpelacji
Interpelacja w sprawie zgodności działań ARiMR z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej
Interpelacja nr 7518
do ministra rolnictwa i rozwoju wsi
w sprawie zgodności działań ARiMR z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej
Zgłaszający: Urszula Pasławska
Data wpływu: 20-01-2025
Zgodnie z art. 14 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zwracam się z interpelacją poselską w sprawie zapewnienia zgodności działań biur powiatowych i oddziałów regionalnych ARiMR z przepisami unijnymi dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.
Niniejsza interpelacja zmierza do uporządkowania kwestii prawnych dotychczas poruszanych w odmiennych stanowiskach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
I. Wykładnia przepisów unijnych dotyczących zapobiegania sztucznym warunkom
Zjawisko tworzenia tzw. sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści z sektorowego prawodawstwa rolnego może przejawiać się w szeregu różnych stanów faktycznych. Przykładowo wskazać można następujące stany faktyczne:
1) podział gospodarstwa lub stada zwierząt dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych, dobrostanowych;
2) podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności zalesieniowej i płatności inwestycyjno-leśnej, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych;
3) podział stada zwierząt, który umożliwi przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła, z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 29 ust. 4 i 5 ustawy PS WPR3;
4) stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania pomocy.
W jednym ze stanowisk ministerstwa wskazano, że w przypadku ustalenia, że gospodarstwo rolne zostało podzielone wyłącznie w celu uniknięcia limitów płatności czy też degresywnych stawek płatności (a więc nawiązano do stanu faktycznego opisanego w pkt 2 powyżej), a wnioskujący o płatności rolnicy samodzielnie prowadzą działalność rolniczą, to wówczas płatności mogą zostać przyznane do wysokości ustalonych przepisami prawa limitów lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności.
Takiemu stanowisku następnie zaprzeczono, wskazując że każdy przypadek ustalenia stworzenia sztucznych warunków winien skutkować odmową wypłaty wszelkich płatności.
Dostrzegając niekonsekwencję w tych stanowiskach, kieruję niniejszą interpelację z prośbą o wyjaśnienia.
Reprezentując interesy rolników, uznaję, że prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym płatności powinny być odmówione w sytuacji, w której prowadzenie działalności rolniczej jest pozorowane, tj. działalność ta nie jest faktycznie prowadzona (a przez to nie są spełnione cele wspólnej polityki rolnej określone w art. 39 TFUE). Wypłata płatności w takich sytuacjach nastąpiłaby wręcz na szkodę osób rzeczywiście prowadzących działalność rolniczą. Jednocześnie za prawidłowe uznaję stanowisko, iż w tych stanach faktycznych, w których działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona, a stworzenie sztucznych warunków polegało jedynie na sztucznym podziale gospodarstwa w celu zawyżenia uzyskiwanych płatności (na skutek ominięcia limitów powierzchniowych i mechanizmów degresywności), płatności powinny być przyznane do wysokości ustalonych przepisami prawa limitów lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności.
Wskazuję, że sztuczny podział gospodarstwa może polegać na tym, że część gospodarstwa wydziela się członkom rodziny rolnika bądź wydzierżawia do powołanych spółek. Działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona na wszystkich gruntach zgłaszanych do płatności przez poszczególne wydzielone formalnie gospodarstwa. Zaznaczyć należy, że nie ma co do zasady przepisów zakazujących wydzielania ze swoich gospodarstw ich części i przekazywania do gospodarowania innym osobom/podmiotom. W mojej ocenie – pod warunkiem, że działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona – wówczas w odniesieniu do wszystkich tych gruntów należy uznać, że realizowane są cele wspólnej polityki rolnej. Jest tak między innymi z tego względu, że płatności przyczyniają się do finansowego wspomagania działalności prowadzonej na całym obszarze zgłoszonym do płatności (mimo że podzielonym), przez co zapewnia się odpowiedni dochód rolnikowi realizującemu działalność rolniczą (oraz członkom jego rodziny i osobom zaangażowanym w prowadzenie działalności), co z kolei przyczynia się do stabilizacji cen płodów rolnych oraz stabilizacji rynku dostaw.
Dzięki zastosowaniu mechanizmu korygującego z art. 62 rozporządzenia 2021/2116 lub art. 60 rozporządzenia 1306/2013 rolnik otrzyma takie płatności, jakie winien dostać w przypadku prawidłowego wnioskowania bez sztucznego podziału, a więc z jednej strony nie otrzyma w nieuczciwy sposób zawyżonej płatności, lecz z drugiej strony otrzyma płatności w należnej wysokości, które – wobec faktycznego prowadzenia działalności rolniczej – przyczynią się do realizacji celów wspólnej polityki rolnej.
Odmienna wykładnia przepisów wzbudza mój niepokój jako interpretacja mogąca przyczynić się do naruszenia celów wspólnej polityki rolnej.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę na definicję rolnika zawartą w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem „rolnik” oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z definicji tej należy odczytać możliwość wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez grupę osób. W przypadku zatem ustalenia podziału gospodarstwa rolnego (faktycznie prowadzącego działalność rolniczą na całym swoim obszarze) na mniejsze, wydzielone części zgłaszane do płatności przez członków rodziny bądź spółki celowe, możliwe jest zakwalifikowanie tych beneficjentów jako grupy osób fizycznych lub prawnych prowadzących gospodarstwo rolne i wypłacenie im – z zastosowaniem mechanizmów degresywności i limitów powierzchniowych (czyli z zastosowaniem korekcji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013) – płatności. Takie działanie, w mojej ocenie, najlepiej będzie godzić możliwość swobody prowadzenia działalności rolniczej w formach dozwolonych przez prawo (m.in. w formie spółek), prymat realizacji celów wspólnej polityki rolnej oraz powinność stosowania mechanizmów korygujących w zakresie sztucznych warunków.
Nadto wskazuję, że praktyka orzecznicza ARiMR polegająca na całkowitym wykluczeniu rolników z systemów płatności jawi się jako sprzeczna z wymogiem proporcjonalności kar i środków administracyjnych wyrażonym m.in. w art. 2 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i art. 59 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2021/2116. Sankcja wykluczenia z płatności jest sankcją najdalej idącą i – co najważniejsze – niezależną od tego, jaka korzyść i w obrębie której płatności została uzyskana na skutek sztucznego podziału gospodarstwa.
Taki automatyzm wykluczania z systemów płatności, jako sprzeczny z zasadą proporcjonalności, jawi się jako rażąco krzywdzący dla rolników i sprzeczny z prawem unijnym.
Kolejno pragnę zasygnalizować, iż stosowana praktyka orzecznicza ARiMR stawia pod znakiem zapytania racjonalność funkcjonowania w rozporządzeniu 1306/2013 przepisu art. 11 ust. 4 dotyczącego jednolitej płatności obszarowej. Przepis ten wyraźnie stanowi, że sztuczny podział gospodarstwa w celu ominięcia mechanizmu degresywności powinien prowadzić wyłącznie do pozbawienia korzyści wynikającej z ominięcia tego machizmu, lecz pozostała część płatności winna być wypłacona. Skoro organy ARiMR również na gruncie JPO odmawiają całości płatności w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków, to pojawia się pytanie o cel funkcjonowania przepisu art. 11 ust. 4 i o stany faktyczne, w których przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, zwracam się o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
1. Czy organy ARiMR, stosując przepisy o sztucznych warunkach, dokonują weryfikacji tego, na czym stworzenie sztucznych warunków polega w konkretnym stanie faktycznym sprawy i jaka konkretna korzyść jest na skutek stworzenia takich sztucznych warunków uzyskana w konkretnej sprawie (czy te elementy ustaleń znajdują się w decyzjach administracyjnych)?
2. Czy organy ARiMR w przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków odmawiają wypłaty wszystkich płatności, bez względu na to, na czym stworzenie sztucznych warunków polegało i jaka korzyść miała być w danej sprawie uzyskana? Jeśli tak, to jaki przepis prawa unijnego daje organom ARiMR kompetencje do zastosowania takiej sankcji?
3. Czy stosowana obecnie przez organy ARiMR wykładnia przepisów unijnych o sztucznych warunkach uwzględnia okoliczność, że przepisy te wywodzą się z przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co do którego rozstrzygnięte jest, że przepis ten nie może stanowić kary ani represji, a jest jedynie środkiem administracyjnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem?
4. W jakim zakresie i jaki sposób organy ARiMR, orzekając o stworzeniu sztucznych warunków, stosują mechanizm proporcjonalności kar i środków administracyjnych? Czy zakres naruszenia (ewentualnie wysokość uzyskanej korzyści) wpływa na wysokość kary lub treść środka administracyjnego, czy też proporcjonalność nie jest uwzględniana w praktyce orzeczniczej ARiMR? Jeśli proporcjonalność nie była dotychczas uwzględniana, to czy ministerstwo przewiduje w tym zakresie zmiany przepisów doprecyzowujące obowiązek respektowania proporcjonalności?
5. Jeżeli w każdym przypadku stworzenia sztucznych warunków organy ARiMR odmawiają wypłaty wszystkich płatności (bez względu na rozmiar uzyskanej korzyści), to jaką funkcję w praktyce orzeczniczej organów ARiMR pełni art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, który określa, że należy odmówić wypłaty tylko korzyści wynikającej z ominięcia degresywności? W jakich stanach faktycznych przepis ten znajdzie zastosowanie?
6. Czy są jakiekolwiek przepisy prawa unijnego, które stałyby na przeszkodzie uznaniu beneficjentów wnioskujących o płatności w warunkach sztucznego podziału gospodarstwa rolnego za grupę osób fizycznych lub prawnych prowadzące jedno gospodarstwo rolne? Udzielając odpowiedzi na powyższe pytania, wskazuję, że zasadne jest ograniczenie odpowiedzi do PROW 2014-2020 oraz PS WPR 2023-2027, jako że roszczenia z wcześniejszych programów wieloletnich są przedawnione.
II. Przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów
Biorąc pod uwagę znaczenie dla rolnictwa polskiego stosowanej obecnie praktyki odmawiania beneficjentom, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków, wszystkich płatności (bez względu na to, na czym stworzenie sztucznych warunków polegało i o uzyskanie jakiej korzyści beneficjenci się ubiegali), istotne jest ustalenie przeznaczenia środków odzyskanych od takich beneficjentów.
Z tego względu proszę o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
7. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PROW 2007–2013? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
8. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PROW 2014–2020? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
9. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PS WPR 2023–2027? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
10. Czy w organach ARiMR wdrożony jest mechanizm premiowania pracowników organów ARiMR w związku z wydawaniem decyzji odmawiających płatności (lub nakazujących zwrot płatności) w związku z ustaleniem stworzenia sztucznych warunków? Jeśli tak, to w jakim dokumencie taki mechanizm wynagradzania jest określony?
Łączę wyrazy szacunku