Interpelacja w sprawie zmiany ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw

Interpelacja w sprawie zmiany ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw  Interpelacja nr 4839 do ministra rolnictwa i rozwoju wsi w sprawie zmiany ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw  Zgłaszający: Anna Sobolak Data wpływu: 14-09-2024 Szanowny Panie Ministrze, w związku z odpowiedzią na interpelację nr 4123 udzieloną przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi dnia 31 lipca 2024 r. (DNI.mr.058.17.2024) pragnę zwrócić uwagę, że brak zmian w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa może postawić wiele jednostek samorządu terytorialnego w bardzo trudnej sytuacji. Wskazana przez ministra zmiana ustawy, która weszła w życie 15 czerwca 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, i zgodnie z którą art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uzyskał in fine brzmienie: w razie zbycia lub przeznaczenia przez nabywcę nieruchomości na inne cele niż określone w umowie przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, Agencja może żądać zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości, ustalonej według zasad określonych w art. 30 ust. 1, wiązała konieczność zwrotu wartości pieniężnej nieruchomości z dwiema wyraźnymi przesłankami, tj.: – ze zbyciem nieruchomości przed upływem 10 lat od dnia jej nabycia, – z przeznaczeniem nieruchomości na inne cele, niż określone w umowie, przed upływem 10 lat licząc od dnia jej nabycia. Zarówno treść przepisów prawnych, jak i umowy zawierane przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (wcześniej Agencję Nieruchomości Rolnych) z jednostkami samorządu terytorialnego nie zawierały terminu, w jakim miały być zrealizowane konkretne cele określone w umowach, na podstawie których przekazywano jednostkom samorządu nieruchomości. Dopiero zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2020 poz. 1990), zwaną dalej także u.g.n.r., przepis ten otrzymał brzmienie: „W przypadku gdy nabywca, o którym mowa w ust. 5, 1) przed upływem 10 lat, licząc od dnia nabycia nieruchomości, zbył lub przeznaczył tę nieruchomość na inne cele niż określone w umowie, 2) w okresie 10 lat od dnia nabycia nieruchomości nie wykorzystał jej na cele określone w umowie – Krajowy Ośrodek występuje do tego nabywcy z żądaniem zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości, ustalonej według zasad określonych w art. 30 ust. 1, natomiast od osób wymienionych w ust. 5 pkt 3 Krajowemu Ośrodkowi zwrot taki przysługuje, o ile Lasy Państwowe nie skorzystają z prawa pierwokupu. W przypadku zamiaru zbycia gruntu przez osoby wymienione w ust. 5 pkt 3 Lasom Państwowym przysługuje prawo pierwokupu tej nieruchomości, na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami.“ Co ważne, przepis w powyższym brzmieniu został uchwalony dopiero ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (art. 3 pkt 4, Dz. U. 2019 poz. 1080). Dopiero po zmianie ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw pojawiła się trzecia przesłanka żądania zwrotu, tj. niewykorzystanie nieruchomości w okresie 10 lat na cele określone w umowie. Oznacza to, że przesłanka żądania zwrotu wartości nieruchomości z uwagi na niewykorzystanie nieruchomości w okresie 10 lat na cele określone w umowie może być oceniana dopiero po wprowadzaniu jej do porządku prawnego nowelizacją z 2019 r. Na podstawie art. 3 K.c. ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu. Omawiana zasada powoduje, że do zdarzeń prawnych stosuje się te przepisy prawa, które obowiązują w chwili ich zaistnienia. Natomiast nowelizacje przepisów prawa, które miały miejsce już po zaistnieniu określonych zdarzeń (np. po zawarciu określonej umowy), nie powinny oddziaływać na ich ocenę prawną. Wskazuje się przy tym, że wyjątki od zasady niedziałania prawa wstecz są możliwe jedynie w tych przypadkach, gdy nowelizacja wprost przewiduje taki zapis bądź też gdy powyższe jednoznacznie wynika z jej celu. W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z zasadą lex retro non agit do zdarzeń prawnych zaistniałych w określonym czasie stosuje się przepisy prawa wówczas obowiązujące. Tym samym późniejsze przepisy nowelizujące określone regulacje prawne nie znajdują do nich zastosowania. Jednocześnie nowe prawo nie może prowadzić do formułowania odmiennych ocen prawnych tych zdarzeń niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia. I tak w wyroku z dnia 18 września 2014 r. w sprawie V CSK 557/13 (LEX nr 1523369) Sąd Najwyższy wskazał, że „zasada nieretroakcji wyrażona w art. 3 Kc oznacza, że nowego prawa nie stosuje się do oceny zdarzeń prawnych i ich skutków, jeżeli miały miejsce i skończyły się przed jego wejściem w życie.“ Z kolei Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 października 2012 r. w sprawie I ACa 178/12 (LEX nr 1237038) podkreślił, iż „zasada lex retro non agit nakazuje skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązuje w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło“. Natomiast Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie V ACa 99/10 (LEX nr 1120405) zaznaczył, iż w oparciu o art. 3 Kc „nowa ustawa obowiązuje na przyszłość i jej mocy obowiązującej nie należy rozciągać, poprzedzając jej wejście w życie. Nowa ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że co innego wynika z jej brzmienia lub celu. Skoro zasada lex retro non agit oznacza, że nowa ustawa obowiązuje dopiero od chwili jej wejścia w życie, upoważnia to do stwierdzenia, iż nowa ustawa nie powinna zmieniać ocen prawnych dokonanych pod rządem dawnego prawa. Wymaga tego ochrona bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania podmiotów prawa do państwa, co m. in. nakazuje, aby ustalone już prawa i obowiązki tych podmiotów nie ulegały zmianom, zwłaszcza zmianom niekorzystnym.“ Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. sygn. P 3/00: „zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych“ (OTK ZU nr 5/2000, s. 690). W tym kontekście może budzić wątpliwości stanowisko oparte o przywołany przez ministra wyrok Sądu Najwyższego z 7.11.2012 r., IV CSK 273/12, zgodnie z którym brak realizacji tego celu stanowi de facto zmianę przeznaczenia nieruchomości uzasadniającą zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 24 ust. 5 zdanie drugie ustawy. Biorąc pod uwagę wykładnię językową, która powinna być podstawowym modelem wykładni, pojęcie przeznaczenia na inny cel powinno być wiązane z podjęciem przez nabywcę nieruchomości realnych czynności lub udokumentowanych zamiarów zmierzających do zmiany celu określonego w umowie nieodpłatnego przekazania nieruchomości przez KOWR (wcześniej Agencję Nieruchomości Rolnych). Nie można więc zrównywać samego niezrealizowania danego celu ze zmianą tego celu bez żadnych realnych przesłanek, które by o tej zmianie świadczyły. Wątpliwość tezy postawionej w wyroku Sądu Najwyższego z 7.11.2012 r. IV CSK 273/12 dostrzegł zresztą kilka lat później sam Sąd Najwyższy, który na kanwie interpretacji art. 24 ust. 5 ustawy o gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wydał w dniu 6.09.2018 r. wyrok V CSK 554/17. W wyroku tym sąd przeprowadził szczegółowe rozważania odnośnie do użytego w art. 24 ust. 5a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami pojęcia: „przeznaczenia na inne cele“. Jak dalej wskazał Sąd Najwyższy: „czy nastąpiło przeznaczenie przez nabywcę nieruchomości na inne cele, niż określone w umowie, trzeba oceniać in casu, indywidualnie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności“. Sąd Najwyższy uznał, że: sformułowanie „przeznaczenie przez nabywcę nieruchomości na inny cel“ oznacza, że następuje ze strony nabywcy bądź działanie, które prowadzi do zmiany celu bądź nabywca nie podejmuje działania, ale jego wola jest nakierowana na zmianę celu i innego wykorzystania nieruchomości niż cel określony w umowie. W takim aspekcie powinny być rozważane okoliczności związane z wykorzystaniem nieruchomości z uwzględnieniem długiego okresu czasu, który ustawodawca zakreślił na zrealizowanie celu, sposobu działania nabywcy i jego zamiaru co do sposobu przeznaczenia nieruchomości (…). Samo niewykonanie inwestycji nie zawsze będzie tożsame z przeznaczeniem na inne cele, jeżeli nabywca czyni przygotowania wskazujące na dalszą wolę realizacji celu określonego w umowie a wyjaśnienia dotyczące opóźnienia inwestycji można uznać za uzasadnione w danych okolicznościach faktycznych. O zmianie celu nie może też świadczyć czasowe wykorzystanie nieruchomości w inny sposób, niż określony w umowie, jeżeli ma to służyć zachowaniu jej substancji i prowadzić do racjonalnego ekonomicznie utrzymania w stanie niepogorszonym“. Już tylko dwa powyższe wyroki wskazują, że nawet w orzecznictwie sądowym nie ma zgodności co do sformułowania użytego w ustawie, a mianowicie kluczowego dla tego rodzaju spraw „przeznaczenia na inny cel“. Przepisy ustawowe powinny być jasne i precyzyjne, tym bardziej jeśli nakładają na konkretne podmioty określone sankcje, w tym wypadku sankcje związane z obowiązkiem zwrotu aktualnej wartości nieruchomości. W mojej ocenie ratio legis art. 24 ust. 5 zdanie drugie ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa polega na tym, żeby zapobiegać dowolnemu dysponowaniu przez gminy nieruchomościami przekazanymi im nieodpłatnie przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), które wskazywałoby wyraźnie na zmianę celu, na jaki konkretna nieruchomość danej jednostce została przekazana. Sam brak realizacji celu, tym bardziej że jak wskazywano wcześniej umowy, na podstawie których przekazywano nieruchomości, a także same przepisy prawne przed datą z 26 kwietnia 2019 r. nie wskazywały, aby nieruchomości musiały być wykorzystane (zagospodarowane) w konkretnym czasie. Doprowadziło to do sytuacji, w której wiele jednostek samorządu terytorialnego nabyło od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomości w latach 2000-2015, mając w dłuższej perspektywie czasowej określone potrzeby związane z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej, jednak nie mając w tamtym czasie wyraźnie narzucanego terminu realizacji celu określonego w umowie. Działając jednak w zaufaniu do obowiązujących przepisów, jednostki nie rozpoczynały konkretnych, niejednokrotnie kosztochłonnych inwestycji związanych z realizacją celu, na jaki otrzymały daną nieruchomość, gdyż ich potrzeby i potrzeby mieszkańców w tym zakresie w tamtych latach były zaspokojone. Nie oznaczało to w żadnym wypadku braku chęci w przyszłości realizacji danej inwestycji i celu przekazania, nie oznaczało również zamiaru odstąpienia od realizacji celu czy też trwałej jego zmiany i wykorzystania nieruchomości w sposób sprzeczny z tym celem. Dobrze obrazującym przykładem takiego działania może być sytuacja, w której konkretna jednostka samorządu terytorialnego otrzymała nieruchomości np. pod realizację celu związanego z utworzeniem kolejnego cmentarza na terenie danej gminy. Jednostka ta wiedząc oczywiście, że w przyszłości będzie musiała nieuchronnie zaspokoić potrzeby w tym zakresie, przejęła grunty od Agencji Nieruchomości Rolnych wiedząc, że grunty te będą stanowiły rezerwę pod przyszłą realizację inwestycji związanej z cmentarzem. Jednocześnie pozostałe cmentarze funkcjonujące na terenie tej jednostki pozwalały zapewnić miejsca grzebalne na około 10 lat (lub więcej) naprzód. Wydatkowanie więc znaczących środków finansowych na tworzenie kolejnego cmentarza i wcześniejsza realizacja celu określonego wcześniej w umowie z ANR mogłyby więc być oceniane jako niegospodarność w wydatkowaniu środków publicznych. Z tego powodu podjęcie inicjatywy ustawodawczej i zlikwidowanie niepewności prawnej, z jaką obecnie boryka się wiele gmin, jest jak najbardziej zasadne. Wiele samorządów, które wcześniej, w szczególności w latach 2000-2015, nabyły nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest bowiem narażonych na wieloletnie spory sądowe i niepewność co do ewentualnej konieczności zapłaty znacznych kwot. Ryzyko zasądzenia tych kwot w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, a także konieczność rezerwacji środków w budżetach na ewentualną ich zapłatę, może utrudniać decyzje inwestycyjne lub w skrajnych przypadkach nawet je uniemożliwiać. W tej sytuacji, w której jednostki te nigdy nie wykonały żadnych czynności, które mogłyby świadczyć o przeznaczeniu przekazanych nieruchomości na inny cel czy też o porzuceniu chęci realizacji na tych nieruchomościach celu, na jaki zostały przekazane, pozostawianie ich w takiej niepewności jest nieuzasadnione. W takiej sytuacji, w mojej ocenie, bardzo istotnego znaczenia nabiera wyraźne zdefiniowanie w ustawie z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa pojęcia „przeznaczenie na inny cel“. Abstrahując od wcześniejszej propozycji zmiany legislacyjnej, która w oczywisty sposób miała być wstępem do dalszych prac legislacyjnych, chciałabym zaproponować dodanie do ustawy następującej definicji (dodanie w art. 2a pkt 9): 9) przeznaczeniu nieruchomości na inny cel niż określony w umowie – należy przez to rozumieć podejmowanie faktycznych czynności zmierzające do zmiany celu określonego w umowie, wykorzystanie nieruchomości na inny niż cel określony w umowie, w szczególności dokonanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, która potwierdzałaby zamiar zmiany celu i wykorzystania nieruchomości na inny cel. Także w tym przypadku zaznaczam, że jest to propozycja wstępna, licząc, że jeśli w jakimś zakresie będzie wymagała dalszych prac, to zostaną one podjęte na etapie procesu legislacyjnego. Na obecnym etapie ważne jest jednak dostrzeżenie samego problemu, z jakim borykają się samorządy w Polsce. Proponowana zmiana pozwoli wyraźnie rozgraniczyć przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu wartości nieruchomości, a mianowicie przesłankę przeznaczenia nieruchomości na inny cel od przesłanki niewykorzystania nieruchomości w terminie 10 lat na cele określone w umowie nieodpłatnego przekazania. Pozwoli to rozwiać wątpliwości, jakie wystąpiły w orzecznictwie, a także biorąc pod uwagę fundamentalną dla porządku prawnego zasadę prawną niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zapewnić pewność obrotu prawnego i ewentualnie karać jednostki samorządu terytorialnego za zwłokę w realizacji celu określonego w umowie od dnia wprowadzenia takiej sankcji w umowie, tj. od 26 kwietnia 2029 r. Wobec treści interpelacji rodzi się pytanie, na które oczekuję odpowiedzi: Czy ministerstwo widzi problem i planuje dookreślić zwrot „przeznaczenia na inny cel“, co dałoby jasny sygnał samorządom i rozgraniczyłoby podstawy uzasadniające żądania zwrotu wartości nieruchomości przez KOWR, a mianowicie na przesłankę faktycznego przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż pierwotny od przesłanki niewykorzystania nieruchomości w terminie 10 lat na cele określone w umowie nieodpłatnego przekazania? Dziś brak dookreślenia i zróżnicowania stawia niebezpieczny znak równości między często świadomym wykorzystaniem przez samorząd na inny cel niż pierwotnie zakładany z niewykorzystaniem otrzymanej nieruchomości, lecz nadal planowaną inwestycją zgodną z pierwotną umową, która legła u podstawy przekazania samorządowi nieruchomości, co np. znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych jednostki samorządowej. Z uszanowaniem Anna Sobolak