Interpelacja w sprawie działań naprawczych, jakie powinny zostać podjęte przez szefa KAS w związku z raportem NIK pn. "Organizacja i polityka kadrowa Służby Celno-Skarbowej"

Interpelacja w sprawie działań naprawczych, jakie powinny zostać podjęte przez szefa KAS w związku z raportem NIK pn. "Organizacja i polityka kadrowa Służby Celno-Skarbowej" Interpelacja nr 4148 do ministra finansów w sprawie działań naprawczych, jakie powinny zostać podjęte przez szefa KAS w związku z raportem NIK pn. "Organizacja i polityka kadrowa Służby Celno-Skarbowej" Zgłaszający: Małgorzata Gromadzka Data wpływu: 29-07-2024 Biłgoraj, 17.07.2024 r. Szanowny Panie Ministrze, działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, niniejszym kieruję do Pana interpelację w sprawie działań naprawczych, jakie powinny zostać podjęte przez szefa KAS w związku z raportem NIK z kontroli pn. "Organizacja i polityka kadrowa Służby Celno-Skarbowej". Zgodnie z raportem NIK dotyczącym kontroli pn. "Organizacja i polityka kadrowa Służby Celno-Skarbowej" (KBF.430.4.2023, nr ewid. 6/2024/P/23/008/KBF) wprowadzone przez szefa KAS rozwiązania w zakresie organizacji oraz zarządzania kadrami nie przyczyniły się w sposób istotny w okresie objętym kontrolą do poprawy wykonywania zadań, dla których kluczowa była rola Służby Celno-Skarbowej. Szef KAS, jak i w większości dyrektorzy izb administracji skarbowej, osiągnęli zaplanowane wartości mierników realizacji celów, dla wykonania których fundamentalne znaczenie miały działania funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej – w szczególności wskaźniki odnoszące się do reakcji organów KAS na zastrzeżenia dotyczące zgłoszeń, ujawnień z zakresu nadzoru rynku oraz średniego czasu obsługi zgłoszenia celnego wyliczanego w imporcie oraz w eksporcie. Niemniej wartości tych mierników nie uległy istotnej poprawie, pozostawały na zbliżonym poziomie od 2020 roku. W innych obszarach również nie nastąpiła jednoznacznie korzystna zmiana wykonywania zadań SCS – dla przykładu – wzrosła liczba kontroli celno-skarbowych wyrobów akcyzowych przeprowadzonych przez komórki kontroli celno-skarbowej oraz kontroli w trybie art. 48 unijnego kodeksu celnego, natomiast spadła liczba kontroli celno-skarbowych wyrobów akcyzowych przeprowadzonych przez komórki kontroli rynku oraz liczba kontroli SENT. Szef KAS zrealizował większość działań zawartych w "Kierunkach działania i rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej" oraz "Programie Modernizacji Krajowej Administracji Skarbowej na lata 2020–2022" w zakresie organizacji i polityki kadrowej, jednak nie dysponował kluczowym z punktu widzenia zarządzania polityką kadrową i oceny skuteczności wdrożonych zmian systemem pomiaru efektywności pracy. Brak wdrożenia tych narzędzi zarządczych w znaczący sposób utrudnił optymalne prognozowanie etatów w Służbie Celno-Skarbowej. Z uwagi na niewykonanie tego zadania oraz wystąpienie niekorzystnych zmian dotyczących fluktuacji kadr, w ocenie NIK nie można stwierdzić, że zrealizowane przez szefa KAS w zakresie organizacji oraz zarządzania kadrami działania wpłynęły w okresie objętym kontrolą na efektywniejsze wykonywanie zadań przez Służbę Celno-Skarbową. Szef KAS co do zasady prawidłowo, lecz nieskutecznie prowadził politykę kadrową dotyczącą SCS. Uposażenia w Służbie Celno-Skarbowej na przestrzeni lat 2019-2022 wzrosły średnio o 22%, podjęto działania mające na celu ujednolicenie siatki płac, wzrosła liczba awansowanych w stopniu funkcjonariuszy. Niemniej fluktuacja funkcjonariuszy w całym okresie objętym kontrolą kształtowała się na wysokim poziomie 19,3%. Również liczba wakatów na koniec 2022 r. była wyższa niż na koniec 2019 r. Działania mające na celu zmniejszenie liczby wakatów i poziomu fluktuacji funkcjonariuszy podjęto w zdecydowanej większości dopiero w 2021 r., tj. w roku, w którym wystąpiły już negatywne zjawiska związane z wysokim poziomem rezygnacji funkcjonariuszy ze służby. W okresie objętym kontrolą sukcesywnie malała liczba funkcjonariuszy, którzy byli zaangażowani w kontrole SENT. Na koniec I kwartału 2023 r. przedmiotowe zadania realizowało 542 funkcjonariuszy, tj. jedynie 38% minimalnej zaplanowanej obsady, na co w ocenie NIK wpływ miał brak monitorowania przez szefa KAS polecenia kierowania w pierwszej kolejności funkcjonariuszy do zadań zarezerwowanych dla nich w ustawie o KAS. W toku kontroli szef KAS nie wskazał jednoznacznie, dlaczego nie został zapewniony minimalny poziom etatów funkcjonariuszy SCS realizujących kontrole SENT, a przeciwnie, ich liczba sukcesywnie malała. Prowadzone przez szefa KAS działania przyczyniły się do zmniejszenia różnic w wysokości uposażenia funkcjonariuszy ogółem w poszczególnych izbach administracji skarbowej, jak również w każdej z kategorii stanowisk służbowych. Niemniej nie doprowadzono do zmniejszenia dysproporcji. Działania szefa KAS mające na celu ograniczenie liczby wakatów i poziomu fluktuacji funkcjonariuszy SCS zostały, w zdecydowanej większości, podjęte w 2021 r., tj. w roku, w którym poziom odejść osiągnął najwyższy poziom na przestrzeni kontrolowanego okresu. W ocenie NIK działania te nie mogły przynieść efektu, gdyż nie miały charakteru działań zapobiegawczych, zaplanowanych w ramach polityki kadrowej dla KAS i realizowanych z wyprzedzeniem w celu niedopuszczenia do wystąpienia sytuacji niepożądanych w tych obszarach. Liczba wakatów w latach 2020-2021 wzrosła w porównaniu do 2019 r., natomiast w 2022 r. nastąpiło zatrzymanie tej tendencji. Liczba wakatów na koniec 2022 r. była niższa niż na koniec roku 2020 i 2021, jednak nadal wyższa niż na koniec 2019 r. W liczbie nowo zatrudnionych funkcjonariuszy znaczny udział miały osoby przyjęte do służby w wyniku przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy. Przeniesienia funkcjonariuszy z innych służb mundurowych nie miały istotnego znaczenia dla zwiększenia stanu zatrudnienia w SCS. W latach 2020–2022 przeciętne miesięczne uposażenie brutto na jednego pełnozatrudnionego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w porównaniu do 2019 r. wzrosło o 1408 zł, to jest o 22%. W 2020 r. przeciętne miesięczne uposażenie wzrosło o 528 zł (o 8,2%) i wyniosło 6924 zł, w 2021 r. wzrosło o 657 zł (o 9,5%) i wyniosło 7581 zł, a w 2022 r. – o 223 zł (o 3%), to jest do kwoty 7804 zł. W kontrolowanym okresie średnie miesięczne uposażenie funkcjonariuszy pełniących służbę w izbach administracji skarbowej zwiększyło się z kwoty 6906 zł za rok 2020 do 7599 zł w roku 2022, co stanowiło wzrost o 10%. W porównaniu do roku 2019 średnie miesięczne uposażenie wyliczone dla roku 2022 wzrosło o 19,6 %. Zmniejszeniu uległy różnice w wysokości średniego uposażenia funkcjonariuszy ogółem w poszczególnych izbach administracji skarbowej, w tym w każdej z kategorii stanowisk służbowych. Prowadzone działania nie doprowadziły jednak do zniwelowania różnic w poziomie uposażenia funkcjonariuszy pełniących służbę w oddziałach celnych na zachodniej i wschodniej granicy. Należy zwrócić uwagę, że spośród skontrolowanych izb administracji skarbowej wskaźnik rezygnacji funkcjonariuszy o stażu 0–2 lat, a najwyższy był w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie i wyniósł w 2022 r. 20,59% (odpowiednio IAS w Warszawie 3,9%; IAS w Szczecinie 5,9%; IAS we Wrocławiu 17,8%). W uchwale modernizacyjnej KAS jako główny wskaźnik monitorowania realizacji celów programu w zakresie priorytetu i wzrostu konkurencyjności i motywacyjności zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych KAS zdefiniowano (po zmianie) wzrost przeciętnego uposażenia brutto funkcjonariuszy (liczonego we wszystkich składnikach, tj. uposażeniu zasadniczym, dodatkach do uposażenia, odpisach na fundusze: nagród uznaniowych, nagrody rocznej, jednorazowych wypłat obligatoryjnych, np. nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych należnych pracownikom). Podjęte działania w zakresie wzrostu uposażeń funkcjonariuszy SCS nie zwiększyły jednak atrakcyjności służby na przestrzeni lat 2020–2022. We wszystkich oddziałach celnych w trzech IAS usytuowanych we wschodniej części Polski części kraju średnie miesięczne uposażenie funkcjonariuszy w 2019 r. wynosiło 6646 zł, w 2020 r. średnia uposażenia zwiększyła się do kwoty 6827 zł, nieznacznie obniżyła się w 2021 r. (do kwoty 6467 zł), a w 2022 r. średnie uposażenie funkcjonariuszy kształtowało się na poziomie 7604 zł. Zróżnicowanie poziomu średniego miesięcznego uposażenia funkcjonariuszy pełniących służbę w oddziałach celnych na zachodniej i wschodniej granicy w latach 2020–2021 uległo zmniejszeniu w stosunku do roku 2019 (w roku 2020 różnica wyniosła 9,3%, w 2021 r. – 2%), natomiast w 2022 r. wartość ta ponownie wzrosła i zbliżyła się do wartości z roku 2019 (10,6%). Pomimo wyraźnej tendencji spadkowej w latach 2020–2021 trend ten nie był stabilny i ostatecznie nie doprowadził do zmniejszenia różnic w wysokości średniego miesięcznego uposażenia funkcjonariuszy, ponieważ w roku 2022 różnica kształtowała się ponownie na wysokim poziomie 727 zł (powyżej 10%). Przeprowadzona przez NIK analiza bazy danych wskazała na brak zmniejszenia różnic w wysokości średniego miesięcznego uposażenia pomiędzy funkcjonariuszami pełniącymi służbę w jednostkach usytuowanych przy zachodniej i wschodniej granicy państwa zarówno na poziomie oddziałów celnych, jak i w skali izb, czy w oparciu o mnożnik kwoty bazowej, czy o wartość faktycznie wypłaconych poborów. Za działanie umożliwiające stopniowe niwelowanie różnic średniego uposażenia funkcjonariuszy pełniących służbę w Krajowej Administracji Skarbowej, w tym na zachodniej i wschodniej granicy, należy uznać wypracowanie i uzgodnienie przy współpracy z dyrektorami jednostek organizacyjnych KAS, a także przedstawicielami strony społecznej, zasad polityki awansowania w Krajowej Administracji Skarbowej. W ramach określenia polityki awansowania opracowano Instrukcję awansowania, Siatkę wynagrodzeń i stanowisk oraz Procedurę mianowania na wyższy stopień służbowy. Pismem z 9 stycznia 2023 r. zaakceptowana przez szefa KAS polityka awansowania w KAS została przekazana do dyrektorów jednostek organizacyjnych KAS celem jej wdrożenia w podległych jednostkach, przy założeniu, że jest to oczekiwany stan docelowy, a nie obowiązujący w dniu przekazania do implementacji. Zdaniem NIK, niezależnie od wprowadzenia powyższej regulacji, niezbędne jest prowadzenie bieżącego i udokumentowanego monitoringu/analiz w zakresie poziomu dysproporcji uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na zachodniej i wschodniej granicy pod kątem jej skuteczności. Zasadne, w ocenie NIK, jest przy wyrównywaniu dysproporcji płacowych uwzględnienie rodzaju zadań oraz poziomu obciążenia nimi w poszczególnych jednostkach. Dla roku 2019 współczynnik odchylenia standardowego (w celu określenia, czy w kontrolowanym okresie nastąpiło zmniejszenie różnic w wynagrodzeniach, obliczono odchylenie standardowe; odchylenie standardowe jest pierwiastkiem kwadratowym z wariancji; odchylenie standardowe informuje o tym, jak szeroko wartości danej wielkości są rozrzucone wokół jej średniej. Im mniejsza wartość odchylenia, tym obserwacje są bardziej skupione wokół średniej.) średniego uposażenia w IAS równał się 297 zł. Miara ta w grupie stanowisk specjalistycznych wyniosła 481 zł, eksperckich – 270 zł i kierowniczych – 597 zł. W 2020 r. wskaźnik odchylenia standardowego wzrósł dla średniego uposażenia w IAS do 541 zł oraz odpowiednio w grupie stanowisk służbowych specjalistycznych, eksperckich i kierowniczych do 550 zł, 645 zł i 752 zł. Najwyższe wskazania współczynnika odchylenia standardowego (1052 zł) dla średniego uposażenia w IAS dotyczą roku 2021, w tym wyznaczony w grupie stanowisk specjalistycznych – 1219 zł, eksperckich – 997 zł i dla stanowisk kierowniczych – 827 zł. Rok 2022 charakteryzował się spadkiem wartości wskaźnika do poziomu 285 zł dla średniego uposażenia w IAS oraz do 294 zł w grupie stanowisk specjalistycznych, 249 zł dla stanowisk eksperckich i 513 zł dla stanowisk kierowniczych. W kontrolowanych izbach administracji skarbowej czas trwania postępowań kwalifikacyjnych objętych szczegółową analizą wyniósł od blisko trzech do ponad pięciu miesięcy (średnio 119 dni). Najszybciej, tj. w 89 dni, przeprowadzono postępowanie nr 3/2022 na 40 wolnych stanowisk w Izbie Administracji Skarbowej we Wrocławiu. Pięć postępowań odbyło się w przedziale od 98 do 118 dni, tj. czas ich trwania był niższy od średniego. Najdłużej przebiegały dwa postępowania kwalifikacyjne przeprowadzone w Izbie w Rzeszowie – 142 dni (na 130 miejsc) i 161 dni (na 170 miejsc) oraz jedno w Izbie w Warszawie – 152 dni (na 82 wolne stanowiska). W badanych Izbach od daty sporządzenia przez zespoły przeprowadzające postępowanie listy kandydatów do dnia podjęcia służby upłynęło od 47 dni do 307 dni. Na długość tego okresu miały wpływ między innymi: data wystawienia kandydatowi skierowania na badania do komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych i administracji, termin przeprowadzenia badań przez komisje lekarskie także po odwołaniu od pierwszego orzeczenia oraz okres wypowiedzenia w poprzednim miejscu pracy. Czas nieobsadzenia stanowisk objętych badanymi postępowaniami kwalifikacyjnymi, tj. okres od daty sporządzenia analizy potrzeb etatowych i ustalenia liczby wolnych etatów funkcjonariuszy, na które może zostać ogłoszone postępowanie kwalifikacyjne, do dnia mianowania do służby przygotowawczej, trwał od pół roku do prawie roku i trzech miesięcy. Postępowanie kwalifikacyjne do Służby Celno-Skarbowej jest wieloetapowe. Szczegółowy tryb postępowania określa rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 września 2021 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej. Od 11 listopada 2021 r. po przeprowadzeniu testu wiedzy kolejnym etapem jest test psychologiczny i następnie kolejno test sprawności fizycznej, kompetencyjny oraz rozmowa kwalifikacyjna. Długotrwałość naborów była wskazywana jako jeden z czynników, który dyrektorzy izb administracji skarbowej podawali we wnioskach o zbiorcze zwolnienie kandydatów z różnych etapów postępowania kwalifikacyjnego. W latach 2020–2022 łącznie szef KAS zwolnił z różnych etapów postępowania kwalifikacyjnego 2711 kandydatów do SCS. Szef KAS w ramach badania poziomu fluktuacji w 2021 r. zidentyfikował niepokojące zjawisko odejść funkcjonariuszy z krótkim stażem w KAS. W celu monitorowania tego zjawiska do zakresu stałych elementów raportowania IAS w II kwartale 2021 r. włączono wskaźniki dotyczące odejść funkcjonariuszy SCS w okresie do dwóch i czterech lat od podjęcia służby. Na przestrzeni lat 2021 i 2022 wskaźnik odejść funkcjonariuszy, którzy opuścili służbę w okresie do dwóch lat od mianowania wzrósł z 3% do 4%. Dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby do czterech lat od mianowania, wskaźnik ten obniżył się z 6% do 5%. W 2021 r. 34 funkcjonariuszy odeszło ze służby przed upływem dwóch lat od dnia mianowania do służby przygotowawczej, w 2022 r. było to 81 funkcjonariuszy. Funkcjonariuszy, którzy odeszli przed upływem czterech lat, było odpowiednio 87 i 115. Najwięcej odejść, w obu kategoriach, odnotowano w IAS w Rzeszowie (39), Lublinie (29) i Białymstoku (31). Największy wskaźnik procentowy fluktuacji funkcjonariuszy z krótkim stażem służby dotyczył funkcjonariuszy z IAS w Krakowie (odpowiednio 16% i 24%) oraz w Łodzi (odpowiednio 10% i 14 %). Należy zwrócić uwagę, że spośród skontrolowanych izb administracji skarbowej wskaźnik rezygnacji funkcjonariuszy o stażu 0–2 lat najwyższy był w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie i wyniósł w 2022 r. 20,59% (odpowiednio IAS w Warszawie 3,9%; IAS w Szczecinie 5,9%; IAS we Wrocławiu 17,8%). Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając w ramach wykonywania mandatu posła na Sejm RP, kieruję niniejszą interpelację oraz zwracam się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy i jakie działania podejmowane są przez szefa KAS w zakresie organizacji i polityki kadrowej w celu poprawy wykonywania zadań powierzonych KAS, w tym SCS? 2. Czy i jakie działania podejmowane są przez kadrę kierowniczą KAS w celu ograniczenia liczby wakatów i skrócenia czasu rekrutacji? 3. Jaki plan ma szef KAS na zatrzymanie procederu odejść ze służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej z krótkim stażem? 4. W jaki sposób szef Krajowej Administracji Skarbowej zamierza zniwelować nieprawidłowości wykazane w raporcie NIK, dotyczące około 10% dysproporcji w uposażeniach funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w izbach administracji skarbowej obsługujących wschodnią granicę Unii w stosunku do uposażeń pozostałych funkcjonariuszy w sytuacji wojny i nałożonych sankcji, gdzie obciążenie komórek granicznych i wewnętrznych jest znacząco większe?