do ministra spraw wewnętrznych i administracji
w sprawie postulatu przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego do rad gmin i do organów jednostek pomocniczych gmin cudzoziemcom, a w szczególności obywatelom Ukrainy
Zgłaszający: Karina Anna Bosak, Krzysztof Bosak, Krzysztof Mulawa
Data wpływu: 21-02-2024
Szanowny Panie Ministrze,
art. 62 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego posiada obywatel polski.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt K 18/04) orzekł jednak, że przepis ten należy skonfrontować z przepisem art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wspólnotę samorządową stanowi z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego.
Zdaniem Trybunału, ustrojodawca poprzez użycie słowa „mieszkańców”, a nie „obywateli”, sprawił, że przepis ten „nie uzależnia przynależności do wspólnoty samorządowej od posiadania polskiego obywatelstwa. O przynależności do wspólnoty rozstrzyga miejsce zamieszkania (centrum aktywności życiowej), będące podstawowym rodzajem więzi w tego typu wspólnotach. Przy wyborze do organów samorządu terytorialnego (zwłaszcza w gminach) wchodzi w grę nie tyle realizacja suwerennych praw narodu, ile praw wspólnoty mieszkańców, która jest fundamentem samorządności lokalnej i której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej”.
Przywoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany z przyczyn politycznych – chodziło wówczas o konieczność dostosowania przepisów polskich do przepisów unijnych (obecnie art. 22 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), nakazujących przyznanie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych, tzn. na poziomie gmin, obywatelom innych państw członkowskich UE, posiadającym stałe miejsce zamieszkania na obszarze tych gmin.
W związku z tym obowiązujący obecnie art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (a wcześniej w latach 2004-2011: art. 6a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw) przewiduje, że prawo wyborcze w wyborach do rady gminy posiadają – oprócz obywateli polskich – także obywatele innych państw członkowskich UE oraz obywatele Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy.
Ponadto, z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że gmina, w drodze uchwały rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Art. 35 ust. 1 ustawy stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a art. 35 ust. 3 pkt 2 – że statut jednostki pomocniczej określa między innymi zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.
W związku z tym prawnicy z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w opracowaniu pt. „Partycypacja cudzoziemców w gminach” z 2021 r. zasugerowali, że przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom mogłoby mieć miejsce bez potrzeby nowelizacji Kodeksu wyborczego, gdyż zostałyby im one przyznane nie na poziomie gmin, a jedynie na poziomie sołectw, dzielnic i osiedli: „warto zastanowić się nad tym, czy przestrzenią, która mogłaby być miejscem reprezentacji interesów cudzoziemców, są jednostki pomocnicze. […] Czy mieszkańcem zatem nie jest cudzoziemiec spoza Unii Europejskiej? Może warto zastanowić się nad tym, czy na tym poziomie samorządności nie dałoby się otworzyć możliwości kandydowania również cudzoziemców, którzy nie mieszczą się wśród grup uprawnionych podmiotów posiadających bierne i czynne prawo wyborcze?”. Autorzy wskazują tutaj jako punkt odniesienia „Gdański Model Integracji Imigrantów” przyjęty w 2016 r., w którym radni wzywają do „włączania migrantów w wydarzenia o charakterze partycypacyjnym w lokalnej społeczności poprzez zaproszenia do […] kandydowania do rad dzielnic”.
Postulat ten powtórzył także w kwietniu 2022 r. w kontekście obywateli Ukrainy zastępca redaktora naczelnego Pisma Samorządu Terytorialnego „Wspólnota”, stwierdzając, że „niewątpliwie forum do reprezentacji interesów emigrantów mogłyby być jednostki pomocnicze”.
Z kolei w czerwcu 2022 r. obecny minister sprawiedliwości Adam Bodnar na łamach „Gazety Wyborczej” poparł postulat przyznania praw wyborczych obywatelom Ukrainy na poziomie gmin. Tymczasem w dzienniku „Rzeczpospolita” z dnia 13 lutego 2024 r. pojawiła się informacja, zgodnie z którą Związek Ukraińców w Polsce uważa, że obywatele Ukrainy zamieszkujący w Polsce powinni otrzymać prawa wyborcze na poziomie samorządów gminnych. Prezes Związku, Mirosław Skórka, wyraził opinię, że „korzystne byłoby przyznanie czynnych i biernych praw w wyborach samorządowych obywatelom ukraińskim z zalegalizowanym pobytem w Polsce”.
W związku z tym kieruję do Pana Ministra następujące pytania:
Czy rząd planuje nowelizację Kodeksu wyborczego w celu przyznania prawa wyborczego do rad gmin cudzoziemcom niebędącym obywatelami Unii Europejskiej ani obywatelami Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a w szczególności obywatelom Ukrainy?
Jeżeli tak, to jakie miałyby być warunki przyznania tego prawa takim cudzoziemcom (np. długość nieprzerwanego pobytu w Polsce, stałe zamieszkanie na obszarze gminy, małżeństwo z obywatelem polskim lub obywatelem innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub obywatelem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, rezydencja podatkowa, posiadanie Karty Polaka)?
Czy jakiekolwiek – a jeżeli tak, to które konkretnie – gminy w Polsce przyznały prawo wyborcze do organów jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli i innych) cudzoziemcom niebędącym obywatelami Unii Europejskiej ani obywatelami Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a w szczególności obywatelom Ukrainy?
Czy rząd planuje akcję promującą przyznawanie przez gminy prawa wyborczego do organów jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli i innych) cudzoziemcom niebędącym obywatelami Unii Europejskiej ani obywatelami Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a w szczególności obywatelom Ukrainy?
Z wyrazami szacunku
Karina Bosak
Poseł na Sejm RP
w sprawie postulatu przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego do rad gmin i do organów jednostek pomocniczych gmin cudzoziemcom, a w szczególności obywatelom Ukrainy
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański
Warszawa, 21-03-2024
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 1702 Państwa Posłów Kariny Anny Bosak, Krzysztofa Bosaka oraz Krzysztofa Mulawy w sprawie postulatu przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego do rad gmin i do organów jednostek pomocniczych gmin cudzoziemcom, a w szczególności obywatelom Ukrainy, uprzejmie informuję, że podniesiona problematyka pozostaje poza zakresem właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że sprawy wyborów, a zwłaszcza ściśle z nimi związana problematyka praw wyborczych, pozostaje poza sferą działania administracji rządowej. Zagadnienia związane z wyborami do organów jednostek samorządu terytorialnego, konstytucyjnych organów państwa, jak i do Parlamentu Europejskiego ze względu na charakter przedmiotowych regulacji, stanowią domenę Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (RP) i Senatu RP, które wielokrotnie dokonywały oceny ww. regulacji, a także występowały ze stosownymi inicjatywami.
W związku z powyższym, wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie pozostaje przede wszystkim w gestii Parlamentu RP lub ewentualnie Państwowej Komisji Wyborczej (stałego najwyższego organu wyborczego właściwego w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów – zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy[1]).
Dodatkowo warto nadmienić, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w zakresie prawa wyborczego wielokrotnie zwracał uwagę, że niezgodne z Konstytucją RP jest wdrażanie zmian Kodeksu wyborczego – w okresie 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów – i w kontekście zarządzonych na 7 kwietnia br. wyborów samorządowych, iż procedowanie w przedmiotowej sprawie wydaje się zatem przedwczesne.
Odnosząc się z kolei do kwestii określania zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej należy wskazać, że do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie należy ocena poszczególnych działań jednostek samorządu terytorialnego, w tym weryfikacja podejmowanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć (uchwał lub zarządzeń). Ocena zgodności z prawem określonych stanów faktycznych i działań organów jednostki samorządu terytorialnego mieści się w wyłącznej kompetencji organu nadzoru tj. właściwego miejscowo wojewody, przy czym podejmowane przez organ nadzoru w ramach przyznanych mu kompetencji określone działania podlegają kontroli sądowej.
Powyższe pozostaje szczególnie istotne w kontekście brzmienia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[2] zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Wśród obligatoryjnych elementów treściowych statutu ustawodawca wymienia zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wymaga zatem podkreślenia, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uczestniczy w procesie uchwalania statutów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego oraz nie dysponuje informacjami, o które wnioskują Państwo Posłowie w wystąpieniu.
Jednocześnie pragnę poinformować, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie prowadzi prac legislacyjnych w zakresie problematyki przedstawionej w niniejszej interpelacji.
Z poważaniem
z up. Tomasz Szymański
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
[1] Dz. U. z 2023 r. poz. 2408.
[2] Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.