Interpelacja w sprawie ewentualnych rozwiązań usprawniających stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście postępowań organów nadzoru budowlanego

Interpelacja w sprawie ewentualnych rozwiązań usprawniających stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście postępowań organów nadzoru budowlanego Interpelacja nr 15769 do ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie ewentualnych rozwiązań usprawniających stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście postępowań organów nadzoru budowlanego Zgłaszający: Urszula Koszutska Data wpływu: 04-03-2026 Szanowny Panie Ministrze, w związku z sygnałami dotyczącymi praktycznego funkcjonowania instytucji odwoławczych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowego nadzoru budowlanego zwracam się z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii możliwych usprawnień w stosowaniu art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłaszane do mojego biura informacje od osób zajmujących się na co dzień wykonywaniem zadań nadzoru budowlanego – zarówno w inspektoratach powiatowych, jak i wojewódzkich – wskazują, iż w praktyce organ odwoławczy dość często korzysta z przewidzianej w art. 138 § 2 kodeksu możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Instytucja ta, dopuszczalna wyjątkowo na gruncie obowiązujących przepisów, stanowi w teorii środek służący realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Praktycy podkreślają, że w niektórych sprawach dochodzi do wielokrotnego zastosowania tego mechanizmu, co – jak wskazują – może wpływać na czas trwania postępowań i odczucie stron postępowania co do jego sprawności. Z uwagi na to pojawiają się postulaty dotyczące rozważań nad ewentualnymi zmianami legislacyjnymi w zakresie funkcjonowania art. 138 k.p.a., tak aby – przy zachowaniu zasad prawidłowej kontroli odwoławczej – ograniczyć konieczność powtarzania kolejnych etapów postępowania tam, gdzie możliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w II instancji. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a jej zastosowanie powinno mieścić się w ściśle określonych przesłankach. Właśnie w kontekście praktycznych implikacji stosowania art. 138 k.p.a. oraz postulatów zgłaszanych przez praktyków administracji uprzejmie proszę o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania: Czy ministerstwo posiada informacje o skali stosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności w odniesieniu do decyzji wielokrotnie uchylanych i przekazywanych do ponownego rozpatrzenia? Czy ministerstwo otrzymuje sygnały dotyczące praktycznych trudności związanych z funkcjonowaniem instytucji kasacyjnej w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego? Czy w ministerstwie toczą się analizy lub prowadzone są rozważania dotyczące ewentualnych zmian w przepisach dotyczących postępowania odwoławczego, mających na celu zwiększenie efektywności i przewidywalności postępowań administracyjnych? Czy ministerstwo przewiduje rozważenie propozycji legislacyjnych, których celem byłoby usprawnienie funkcjonowania instytucji odwoławczych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ewentualne wprowadzenie mechanizmów ograniczających powtarzalne uchylanie decyzji, przy zachowaniu praw stron do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy? Proszę o przedstawienie stanowiska ministerstwa w powyższych kwestiach.

Odpowiedź na interpelację w sprawie ewentualnych rozwiązań usprawniających stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście postępowań organów nadzoru budowlanego Odpowiedź na interpelację nr 15769 w sprawie ewentualnych rozwiązań usprawniających stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście postępowań organów nadzoru budowlanego Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański Warszawa, 25-03-2026 Szanowny Panie Marszałku, w odpowiedzi na interpelację numer 15769 Pani Poseł Urszuli Koszutskiej w sprawie ewentualnych rozwiązań usprawniających stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście postępowań organów nadzoru budowlanego , uprzejmie informuję, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) nie posiada informacji o skali stosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [1] w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz nie otrzymuje sygnałów dotyczących praktycznych trudności związanych z funkcjonowaniem instytucji kasacyjnej w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Obecnie w MSWiA nie toczą się prace związane z nowelizacją k.p.a. w przedmiotowym zakresie, jednakże gdyby resort właściwy w obszarze budownictwa podjął inicjatywę zmian omawianych przepisów prawa, wówczas MSWiA deklaruje pełną współpracę. Należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że wprowadzenie obowiązku formułowania wytycznych przy uchyleniu decyzji ma nie tylko ułatwić organowi I instancji poprawne rozstrzygnięcie, ale i zapobiegać nadużywaniu przez organy II instancji przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia, promując zasadę merytorycznego orzekania (reformatoryjnego). Celem powyższego jest doprowadzenie do sytuacji, w której organ odwoławczy będzie rozstrzygał sprawę i nie odsyłał jej organowi I instancji, a zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być ostatecznością. Biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania należy stwierdzić, że nadużywanie kasacji prowadzi do przewlekłości, a należy dążyć do sytuacji, by organ odwoławczy sam przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe, zamiast zwracać sprawę. Obecnie z orzecznictwa wynika przykładowo, że ignorowanie wytycznych przez organ I instancji powinno skutkować reformatoryjnym orzeczeniem przez organ II instancji. Należy nadmienić, że każda sprawa ma charakter indywidualny, a organ nie może pozwolić – uwzględniając zasady szybkości postępowania i informowania stron – na bezrefleksyjne stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji bowiem zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stronom przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [2] zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4, następujące organy: 1) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego; 2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej; 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyżej wymienione organy prowadzą ewidencję decyzji, postanowień, zgłoszeń oraz rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów. Z poważaniem z up. Tomasz Szymański Sekretarz Stanu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji [1] Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej – k.p.a. [2] Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.