Interpelacja w sprawie zmiany art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie doprecyzowania pojęcia "spółka ważna dla rozwoju gminy"

Interpelacja w sprawie zmiany art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie doprecyzowania pojęcia "spółka ważna dla rozwoju gminy" Interpelacja nr 14980 do ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie zmiany art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie doprecyzowania pojęcia "spółka ważna dla rozwoju gminy" Zgłaszający: Krzysztof Habura Data wpływu: 02-02-2026 Szanowny Panie Ministrze, jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiaty i województwa realizują zadania własne w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej na zasadach i formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.). Zadania własne do wykonania dla każdej jednostki szczebla podziału terytorialnego kraju zostały odrębnie określone, odpowiednio w ustawach: z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378), z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z kolei działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. W praktyce działania gmin nie budzi wątpliwości prawnych realizowanie przez nie zadań własnych w zakresie użyteczności publicznej, gdyż zadania te zostały wymienione wprost w art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483), zaś ustawa o gospodarce komunalnej dopuszcza realizowanie tych zadań zarówno w formie samorządowych zakładów budżetowych, jak i w formie spółek komunalnych. Z kolei wątpliwości wynikają z treści art. 10 u.g.k., który w ust. 1 dopuszcza tworzenie przez gminy spółek prawa handlowego i przystępowanie do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: 1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Z kolei w ust. 2 i 3 art. 10 u.g.k. stanowi się, że: - ust. 2: „Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego, mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki, albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową”; - ust. 3: „Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej”. Otóż użyte w ust. 3 art. 10 u.g.k. pojęcie „spółek ważnych dla rozwoju gminy” w praktyce działania samorządów jest często nadużywane, na co zwróciła uwagę m.in. Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach kontroli nr ewid. 148/2021/P/21/092/LSZ pt. „Funkcjonowanie spółek komunalnych w województwach pomorskim i zachodniopomorskim” oraz rozpoznające poprawność podjętych przez rady miast uchwał o powołaniu spółek komunalnych sądy administracyjne, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. (I OSK 1981/17, CBOSA) oraz z dnia 7 października 2003 r. (II SA/Lu 1115/03, CBOSA). Najwyższa Izba Kontroli wskazała, że wobec braku zamieszczenia w u.g.k. definicji pojęcia „spółki ważnej dla rozwoju gminy”, a także wobec braku określenia w w.w. ustawie kryteriów i rodzaju dokumentów (np. analizy, strategia rozwoju gminy, program rewitalizacji miasta), jakimi powinny się posiłkować rady gmin (miast) przy podejmowaniu uchwały o powołaniu danej spółki komunalnej i powierzeniu jej zadań publicznych do realizacji – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – samorządy nadużywają swojej pozycji i wychodzą poza zakres zadań własnych, prowadząc – za pośrednictwem spółek komunalnych – działalność komercyjną na równi z podmiotami prywatnymi, czego im robić nie wolno. Przykładem takich niezgodnych z prawem działań może być np. prowadzenie hoteli przez miasta czy też sprzedaż paliw żeglugowych, a nawet zarządzanie lotniskami cywilnymi. Samorządy zazwyczaj bronią się, twierdząc, że działalność komercyjna przynosi spółkom komunalnym zyski, przez co mogą one finansować inwestycje czy też odtwarzać i utrzymywać zniszczoną infrastrukturę gminną, która została im przekazana na własność czy też w użyczenie albo w dzierżawę. Z kolei zarówno NIK, jak i regionalne izby obrachunkowe kontrolujące gminy (miasta) nie zamierzają kierować i nie kierują wniosków o naruszenie dyscypliny finansów publicznych czy też zawiadomień do organów ścigania o przekroczenie uprawnień przez samorządowców, a najczęściej ograniczają się do zamieszczania zastrzeżeń w protokołach z kontroli czy też kierowania wniosków do wojewodów, aby ci w ramach postępowania nadzorczego w większym stopniu niż to ma miejsce dotychczas weryfikowali poprawność uchwał podejmowanych przez rady gmin (miast) w sprawie utworzenia spółek komunalnych. Wspomniana Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach kontroli nr ewid. 148/2021/P/21/092/LSZ pt. „Funkcjonowanie spółek komunalnych w województwach pomorskim i zachodniopomorskim” wskazała, że skieruje do prezesa Rady Ministrów wniosek o rozważenie możliwości zainicjowania zmian legislacyjnych polegających na zmianie ustawy o gospodarce komunalnej w ten sposób, aby dokonać wykreślenia albo ograniczenia zakresu stosowania zawartego w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej pojęcia „spółka ważna dla rozwoju gminy”, które stanowi uzasadnienie wykraczania przez spółki gmin poza sferę użyteczności publicznej. Ponieważ przedstawionej zmiany przepisu art. 10 ust. 3 u.g.k. nie zainicjowano, zaś problem pozostaje nadal aktualny, stąd uprzejmie proszę Pana Ministra o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie: Czy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji trwają prace mające na celu nowelizację przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, w tym zmianę art. 10 ust. 3 tej ustawy? Proszę o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie w możliwie najkrótszym terminie, zgodnie z zasadami dotyczącymi interpelacji i zapytań poselskich. Z wyrazami szacunku Krzysztof Habura

Odpowiedź na interpelację w sprawie zmiany art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie doprecyzowania pojęcia "spółka ważna dla rozwoju gminy" Odpowiedź na interpelację nr 14980 w sprawie zmiany art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie doprecyzowania pojęcia "spółka ważna dla rozwoju gminy" Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański Warszawa, 17-02-2026 Szanowny Panie Marszałku, w odpowiedzi na interpelację numer 14980 pana posła Krzysztofa Habury dotyczącą zmiany art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej [1] w zakresie doprecyzowania pojęcia „spółka ważna dla rozwoju gminy“ uprzejmie przedstawiam następujące informacje. Należy zwrócić uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [2] ustanawia zasadę samorządności terytorialnej, w myśl której samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność [3] . Gwarantuje tym samym obywatelom udział w sprawowaniu władzy przez konstrukcję władzy lokalnej, dzięki której mogą oni faktycznie decydować w sprawach lokalnych lub mieć na nie wpływ. Powyższa zasada wyznacza również zakres zadań publicznych, jakie powinny przynależeć do samorządu terytorialnego, jak i wskazuje na samodzielność w ich wykonywaniu. Samodzielność samorządu ogranicza wyłącznie zasada legalizmu. Zakres zadań publicznych realizowanych przez samorząd w istotny sposób determinuje zasada domniemania kompetencji samorządu [4] . W odniesieniu do gmin powyższa zasada jest dodatkowo doprecyzowana, zgodnie bowiem z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów [5] . Podstawowym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (mieszkańców). W celu realizacji zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. W większości jednostki organizacyjne są tworzone przez gminy w celu wykonywania zadań użyteczności publicznej. Zadania te rozumiane są jako zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych [6] . Ogólny sposób sformułowania pojęcia zadań użyteczności publicznej wynika z faktu, że określony w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym katalog zadań własnych gminy ma charakter otwarty. Gmina powołana została bowiem do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, a te w związku z rozwojem społeczno-gospodarczym ewoluują. Różnie też kształtują się te potrzeby w poszczególnych jednostkach. Domniemanie kompetencji gminy i jej organów w tym zakresie powoduje, że to właśnie one decydują o tym, jakie potrzeby mają wspólnoty lokalne i w jaki sposób zostaną zaspokojone. Uznanie, że to ustawodawca w pełnym zakresie decyduje o tym, jakie potrzeby mają wspólnoty lokalne i w jaki sposób powinny zostać zaspokojone, przeczy konstytucyjnym zasadom samodzielności samorządu i upodmiotowienia wspólnot. Wymagałoby to bowiem ustalenia zamkniętego katalogu tych zadań. Zarówno katalog otwarty jak i bardziej rozbudowana definicja mogłyby spotkać się z zarzutem nieodpowiedniej precyzji. Z punktu widzenia organów kontroli i nadzoru precyzyjne przepisy w kazuistyczny sposób są pożądane, ponieważ stanowią idealny wzorzec kontroli, niemniej biorąc pod uwagę opisane wyżej zasady ustrojowe nie mogą uzyskać aprobaty. Nie wszystkie zadania własne gminy mają charakter użyteczności publicznej. W konsekwencji ustawodawca dopuszcza prowadzenie przez gminy działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej [7] . Oznacza to, że poza sferą użyteczności publicznej znajdzie się działalność gospodarcza służąca realizacji zadań publicznych, których celem nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, jak również działalność o stricte gospodarczym charakterze. Prowadzenie takiej działalności dopuszcza ustawa o gospodarce komunalnej [8] . Należy wskazać, że ustawa o gospodarce komunalnej przewiduje trzy sytuacje, w których może być prowadzona działalność poza sferą użyteczności publicznej: Gmina może poza sferą użyteczności publicznej tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Warunki te muszą wystąpić łącznie. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związanych z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej. Realizacja postulatu dotyczącego podjęcia inicjatywy legislacyjnej w kierunku doprecyzowania przepisów art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej , określających zasady tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek handlowych poza sferą użyteczności publicznej w istocie mogłaby prowadzić do konieczności wyzbywania się przez gminy składników majątkowych, którymi gospodarują spółki handlowe. Część spółek faktycznie prowadzi działalność niezwiązaną bezpośrednio z zadaniami publicznymi, niemniej warto odnotować, że w przypadku generowania przez tę działalność dochodów i zysku, mogą być one przeznaczane na wsparcie działalności użyteczności publicznej. To czy działalność spółki jest opłacalna ekonomicznie nie jest bezpośrednią pochodną sposobu regulacji, lecz sposobu zarządzania. Istotnie, redakcja przepisu art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera pojęcia nieostre. Zastosowanie w redakcji przepisu klauzul generalnych (zwrotów niedookreślonych o charakterze wartościującym odsyłających do norm pozaprawnych) jest stosowane przez ustawodawcę jako dozwolony środek legislacyjny i ma na celu zapewnienie swobody decyzyjnej umożliwiającej zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa. Do wspólnot lokalnych i ich organów należy ich ocena i interpretacja. W szczególności rada gminy, składająca się z radnych reprezentujących mieszkańców, jest władna do oceny, czy przedmiot działalności danej spółki jest ważny dla rozwoju danej gminy. Reasumując, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przewiduje podejmowania działań legislacyjnych zmierzających do zmiany przepisów w zakresie wskazanym w przedmiotowej interpelacji. Z poważaniem z up. Tomasz Szymański Sekretarz Stanu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji [1] Dz. U. 2021 poz. 679. [2] Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 z późn. zm. [3] Art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. [4] Art. 167 Konstytucji RP. [5] Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , Dz. U. 2025 poz. 1153 z późn. zm. [6] Art. 9 ust. 4 o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej . [7] Art. 9 ustawy o samorządzie gminnym . [8] Art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej .